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党内法规发布方式的优化:从“通知”到“令”
2019-01-20 09:28 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:欧爱民 赵筱芳 字号

内容摘要:

关键词:

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  发布是党内法规制定的最后步骤与实施的起始环节,其科学与否,直接影响党内法规的实施效能。根据《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)第23条的规定,党内法规一般采用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央纪律检查委员会文件、中央各部门文件和省、自治区、直辖市党委文件、党委办公厅文件的形式发布。在党规实践中,一般采取“通知”的公文形式发布党内法规。例如为了发布《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》,中共中央纪律检查委员会印发了《关于〈中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例〉的通知》(中纪发〔1993〕8号)。以“通知”方式发布党内法规可在一定程度上强化党内法规发布的规范性、公开性,有利于党内法规的实施与遵守,但也存在识别度不高、公开性不足、权威性不强等固有缺陷。为此,应借鉴国家立法的成熟经验,采取“令”的形式公布党内法规。

  有利于党内法规的识别

  党的制度文本包括党内法规与党内规范性文件,目前两者均以“通知”的形式发布,从而造成了党规实践中的“混同”现象。例如《党政领导干部职务任期暂行规定》是党内法规,以中共中央办公厅“通知”(中办发〔2006〕19号)的形式发布,《关于加强党员经常性教育的意见》是党内规范性文件,也是以中共中央办公厅“通知”(中办发〔2011〕21号)的形式发布。两者制定主体相同、发文形式相同,如果不是专家学者,则难以对之进行有效识别。

  国家法治体系也存在法律法规与规范性文件两种形式,但两者的发布形式不同,不存在识别的难题。规范性文件一般采取“通知”“决定”“报告”等方式公布,例如《国务院办公厅关于开展生态环境保护法规、规章、规范性文件清理工作的通知》(国办发〔2018〕87号)。国家法律采取“令”的方式公布。根据《立法法》第25条和第44条的规定,全国人民代表大会及其常委会通过的法律由“国家主席签署主席令予以公布”。根据《行政法规制定程序条例》第27条的规定,行政法规“报请总理签署国务院令公布施行”。根据《规章制定程序条例》第29条的规定,规章“报请本部门首长或者省长、自治区主席、市长签署命令予以公布”。如此可见,“令”是国家法律的特殊发布形式,其为普通民众识别国家法律提供了一个操作可行的形式标准。例如《建设工程安全生产管理条例》是以“国务院令”(第393号)的形式发布,普通民众一眼就可认定其是“行政法规”。同理,如果党内法规采取“令”的形式公布,就能有效解决党内法规与党内规范性文件“混同”现象。

  有利于保障党内法规的公开

  党内法规作为中国特色法治体系的组成部分,作为“法”的一种,其应当遵循法治的普遍原则,具有公开性。为此,《制定条例》第23条规定:“党内法规经批准后一般应当公开发布”,确定了“公开为原则、不公开为例外”的发布原则,有效打破了党内法规“不公开发布的多,公开发布的少”的传统格局,但以“通知”作为党内法规的发布形式,不可避免会带有“制度残留”的痕迹,存在公开不够的问题。“通知”作为党政公文的一种,其印发范围、保密级别都有严格的管理规定。所以“通知”在发布之前需要确定密级,要设定党内法规的发布范围,不利于党内法规的及时公开,从而导致一些很重要的党内法规只能“待在深闺人未知”。

  例如《中国共产党党内法规解释工作规定》对党内法规解释的基本原则与重要程序作出了规定,本应全面公开,但没有公开发布,从而造成了党规研究与党规实践的诸多不便。

  如果采取“令”的方式公布党内法规,则能有效解决上述问题。一方面,相对于“通知”的内部性,“令”的适用范围为“公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员”,具有“对外”的特征,有利于党内法规的全面公开。另一方面,“令”具有密级豁免权。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条规定,党政机关公文共有15种,其中“通知”采用“发布”方式,为公文的密级设定预留了空间,但“令”“公告”采用“公布”的方式,必须广而告之,让普通民众知晓。公布与发布虽然只有一字之差,但效果截然不同。因此,以“令”的形式公布党内法规,就能有效规避“通知”的密级限制,真正实现党内法规的全面公开。

  有利于维护党内法规的权威

  “权威”一词源于拉丁文,意为尊严、力量和权力,在实践中,权威往往指人们自愿认可的,具有正当性的权力。以“令”的方式发布有利于维护党内法规的权威,具体表现在两个方面:第一,党内法规权威不仅来自于党组织内部的拥护与共识,还来源于大众的认同与服从。如果党内法规不公开,或者公开不够,不为普通大众所知,党内法规的权威性也就无从谈起。因此,以“令”的形式公布党内法规,对党内法规权威性的维护作用是不言而喻的。第二,有利于加强党内法规的形式正当性。党内法规作为法的一种,其不仅要具备实质正当性,也要具有形式正当性,具有规定的、独特的外在表现形式。现行“通知”的发布方式不为党内法规所独有,它普遍运用于机关内部的公文转批、转发,此种不同公文的混用现象显然不利于维护党内法规的权威。以“令”的形式发布党内法规,不但能有效避免上述“高低混用”的现象,还能保持党内法规与国家法律在公布方式上的协调一致,彰显出党内法规在国家法治体系中的应有地位,极大提升党内法规的权威性。

  综上,可对《制定条例》第23条进行如下修改:第一,要求“党内法规由制定主体主要领导签署命令予以公布”;第二,将“党内法规经批准后一般应当公开发布”修改为“党内法规经批准后应当公开发布”。此外,还应对《党政机关公文处理工作条例》第八条进行配套修改,将“令”的适用范围扩大至“行政法规、规章以及党内法规”。

  (作者单位:湘潭大学法学院)

作者简介

姓名:欧爱民 赵筱芳 工作单位:湘潭大学法学院

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